La Mediación Comunitaria en escenarios de conflictividad territorial: Una mirada a la Institucionalidad Chilena

Introducción

El reciente incendio del Relleno Sanitario Santa Marta ubicado en el surponiente de Santiago de Chile, levantó las alarmas respecto de la calidad de la institucionalidad ambiental en Chile y de cómo la comunidad se involucra en la gestión de un proyecto de este tipo. Movilizaciones, protestas, actores diversos que ahora ante la emergencia opinan, reclaman y se quejan de los problemas experimentados como victimas afectadas directamente por el descontrol de este tipo de proyectos, ya que nunca fueron considerados en la evaluación de impacto ambiental. Específicamente, en este caso, la evidencia indica que es posible observar una participación parcial de la comunidad en todo el ciclo de vida del proyecto. Desde que inició sus operaciones en 2003, la incorporación de la comunidad se ubicó sólo en la etapa de diseño del proyecto en el marco de la evaluación de impacto ambiental, pero luego de la aprobación técnica del proyecto por parte de la autoridad competente, Servicio Evaluación Ambiental (Ley 20.417) no existió un plan de incorporarla en las etapas de operación o en un plan de vinculación comunitaria en caso de abandono o cierre del proyecto. La vinculación que actualmente sostiene la empresa Consorcio Santa Marta con la comunidad obedece más bien al concepto de prácticas o relacionamiento comunitario en el marco de la RSE (Responsabilidad Social Empresarial) más que a una voluntad de incorporar a los ciudadanos en un plan de riesgo, integral, permanente y participativo o en mesas de mediación o negociación con los vecinos. Frente a este escenario de conflictividad social la mediación comunitaria representa una oportunidad para que actores en conflicto puedan resolver pacífica y participativamente sus diferencias dada su condición de actores claves en el territorio, tanto en la etapa de consulta sobre un determinado proyecto, como en la etapa de plena operación del mismo e incluso en su cierre o abandono.

Justicia y Paz como Objetivo de Desarrollo Sostenible

Tal y como lo recoge Naciones Unidas en el objetivo 16 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible establecidos en la Agenda 2030, las naciones deben centrarse en la promoción de sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, la provisión de acceso a la justicia para todos y la construcción de instituciones responsables y eficaces a todos los niveles. En términos específicos, se ha propuesto reducir considerablemente todas las formas de violencia y las tasas de mortalidad conexas en todo el mundo, como también poner fin al maltrato, la explotación, la trata de personas, la tortura y todas las formas de violencia contra los niños, promoviendo el estado de derecho en los planos nacional e internacional y garantizar la igualdad de acceso a la justicia para todos. En este último aspecto, la mediación comunitaria hace un aporte significativo al proveer de participación en la determinación de justicia, regulada y sancionada institucionalmente. Para 2030, el Plan de Desarrollo Sostenible de la Organización de Naciones Unidas busca reducir de manera significativa las corrientes financieras y de armas ilícitas, fortalecer la recuperación y devolución de bienes robados y luchar contra todas las formas de delincuencia organizada, además de reducir sustancialmente la corrupción y el soborno en todas sus formas, con instituciones eficaces, responsables y transparentes a todos los niveles. Así mismo, se ha propuesto garantizar la adopción de decisiones inclusivas, participativas y representativas que respondan a las necesidades a todos los niveles ampliando y fortaleciendo la participación de los países en desarrollo en las instituciones de gobernanza mundial.

Participación Ciudadana en las Normativas Ambientales en Chile

En lo que concierne a la participación ciudadana en la gestión pública del manejo medioambiental, se constata la importancia que le han concedido los últimos gobiernos, toda vez que las relaciones del Estado y la ciudadanía se desarrollan en una nueva situación que involucra lo social y lo político, desde una visión que permita el acceso, reconocimiento y ejecución de los derechos ciudadanos. Mecanismos como Oficinas de Información Reclamos y Sugerencias OIRS, Audiencias, Consejos de la Sociedad Civil, entre otros, evidencian esta nueva realidad. Por ello, se debe considerar a la participación ciudadana como un elemento central de la formulación de políticas, programas y proyectos, apuntando a instalar mecanismos formales de interlocución entre los distintos niveles del Estado y los ciudadanos con la finalidad que puedan influir en las distintas fases de toma de decisiones (diseño, ejecución y seguimiento) aumentando los niveles de control social sobre las políticas públicas, donde lejos de debilitar al Estado y su funcionamiento, contribuyen a la legitimización del mismo, aumentando la eficacia de su desempeño.

Al respecto, las iniciativas, orientaciones y políticas en materia ambiental no han estado ajenas a esta tendencia de diseño de planes públicos, lo cual es posible observar en la Ley N° 19.300 donde se explicita el procedimiento que deben desarrollar los proyectos que tienen impacto ambiental a nivel comunitario (Ley N° 19.300, 1994), y que fue reforzado por la Ley N° 20.417 donde se modifican varios de sus artículos para potenciar el rol de la ciudadanía en el proceso de evaluación de impacto ambiental, como también despolitizar la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y aumentar la eficiencia en los procedimientos, para lo cual se crea el Servicio de Evaluación Ambiental con énfasis técnico (SEA), quien racionaliza y centraliza la fiscalización ambiental, para lo cual se crea la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA), e instala la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) (Ley N° 20.417, 2012).

Mecanismos de Participación para la Gestión Comunitaria del Territorio

El uso del territorio comunal está definido en gran parte en Chile por los planes reguladores que determinan muchas veces las posibilidades de encuentros entre los distintos grupos sociales que cohabitan el espacio geográfico, los cuales sumados a los efectos de otros instrumentos de planificación, han aumentado la fragmentación social del territorio. Por esta razón, es necesario que las políticas públicas intenten reducir la eventual conflictividad generada a partir de los usos desiguales de los bienes públicos derivados de esta distribución territorial. Con esta finalidad los municipios cuentan con distintos instrumentos de gestión establecida en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades N° 18.695, tales como el presupuesto anual de inversiones, el plan regulador y el plan de desarrollo comunal (PLADECO). Sin embargo, la calidad de la aplicación de estos instrumentos depende muchas veces de la discrecionalidad del alcalde de turno sumado la mayoría de las veces a bajos niveles de participación ciudadana (Ley N° 18.695, 1988).

En cuanto al desarrollo urbano de un territorio, la formulación de una política es especialmente compleja, toda vez que históricamente las políticas en esta materia han estado centradas más bien en aspectos urbanísticos, de zonificación y de calidad de la construcción, basta con referir la Ley General de Urbanismo y Construcciones que está vigente por ya casi cuarenta años. Una política de desarrollo urbano debe hoy centrarse en la persona, considerar las creencias de las comunidades y en muchas formas que afectan la calidad de vida de los habitantes. Es así que, el ordenamiento territorial en Chile se debería iniciar desde el propio espacio local a través de la aplicación del Plan Regulador Comunal, en base al cual, la autoridad definiría participativamente el uso del suelo, las áreas de expansión, el acceso a los servicios, las zonas de utilidad pública, entre otros; impactando directamente en la calidad de vida de los habitantes. Las posibilidades de que la comunidad participe actualmente en la elaboración o modificación de estos instrumentos de planificación urbana a veces se refiere a votaciones populares respecto de la pertinencia del cambio en el uso de suelo, pero sin mayor trascendencia e impacto en la decisión final que siempre resulta política o económica.

Por otra parte, las autoridades no son capaces de «prevenir» la ocurrencia de ciertas desavenencias entre vecinos producto de este ordenamiento o ineficiente distribución del espacio o falta de consideración de las empresas hacia los vecinos. Además, los residentes interactúan en este espacio sin visibilizar muchas veces desigualdades o conflictos en ocasiones relevados por la autoridad política. La distribución y uso del espacio es un indicador del componente subjetivo de la calidad de vida al generar en el ciudadano un sentido de pertenencia como de afiliación a sus comunidades, a sus costumbres; permitiendo el ejercicio de una ciudadanía plena respetuosa del entorno y de los recursos naturales.

De esta forma, las estrategias de desarrollo local conviene plantearlas de forma diferenciada reconociendo las necesidades y demandas particulares de las localidades y territorios. Tal como señalan Smolka y Mullahy (2007) esta nueva situación reaviva con fuerza y justifica el renovado interés por el manejo del suelo como pieza estratégica dentro del abanico de las políticas públicas territoriales.

Políticas de Desarrollo Urbano en Chile y su efecto sobre la Integración Social en el espacio territorial comunal

Como ya se ha señalado, las políticas de desarrollo territorial aplicadas en Chile en los últimos 40 años han estado determinadas en gran parte por lo establecido en la Ley General de Urbanismo y Construcciones y recientemente por las distintas estrategias de desarrollo regional o provincial. Nuevas complejidades sociales han requerido de la implementación progresiva de nuevas políticas complementarias que incluyan aspectos como la integración social o el acceso equitativo al suelo, determinando los espacios de conflictividad.

«Chile no ha tenido una verdadera política urbana para guiar el desarrollo de sus ciudades, con el soporte necesario para generar cambios profundos. Una política no es una ley o un reglamento, sino un mandato compuesto por principios, objetivos y líneas de acción capaces de congregar voluntades, para luego concretarse en leyes, reglamentos y programas públicos orientados a lograr una mejor calidad de vida. Su fortaleza y permanencia dependen del valor que a dichos principios y objetivos otorguen los propios chilenos, a su capacidad de reflejar las aspiraciones de todos sobre nuestra vida en comunidad, manifestada en esos notables hechos humanos que denominamos ciudades» (Gobierno de Chile, 2014).

Como se señalaba anteriormente, el uso del territorio está definido en gran parte en Chile por los planes reguladores comunales que determinan muchas veces las posibilidades de encuentros entre los distintos grupos sociales que cohabitan el espacio geográfico. Estos espacios sumados a los efectos de otros instrumentos de planificación han aumentado la fragmentación social del territorio. Por esta razón, es necesario que las políticas públicas intenten reducir la eventual conflictividad generada a partir de los usos desiguales de los bienes públicos derivados de esta distribución territorial, recurso además basado en la convicción de la posibilidad de establecer relaciones colaborativas entre los residentes de un mismo territorio.

Institucionalidad de la Mediación Comunitaria en Chile

Crecientemente el uso del suelo en el espacio local genera nuevos problemas de convivencia en la comunidad: nuevas zonificaciones o espacios urbanísticos modificados condicionan las relaciones entre los vecinos residentes y nuevos habitantes. Conflictos de territorialidad, de sociabilidad, de patrimonio, surgen de esta manera en estas nuevas configuraciones territoriales. La mediación social es una técnica para promover construcción de ciudadanía y ampliar las oportunidades de la comunidad para controlar sus vidas y las dinámicas de sus relaciones comunitarias:

«Si analizamos de cerca la trayectoria seguida por exitosos países en desarrollo, conoceremos nuevas opciones de políticas posibles para todos los países y regiones, y aprenderemos sobre valores y visiones del mundo que podrían propiciar acciones futuras de cooperación para el desarrollo y respuestas constructivas ante los desafíos mundiales más graves. El objetivo, como siempre, es acelerar en la medida de lo posible el progreso a gran escala, el cual eleva el estándar y ofrece más oportunidades a las personas de todos los países y comunidades, en todas las dimensiones clave del desarrollo humano, desde salud, educación y subsistencia, hasta la libertad personal para controlar y mejorar nuestras propias vidas.» (Informe de Desarrollo Humano, 2013, p. 11).

Dentro de la llamada técnica de la mediación social –que bien puede considerarse un bien público– existen varios campos de acción, que más allá de sus especificidades y habilidades particulares comparten lo central de toda mediación: la justicia, la neutralidad y la equidad. En el área comunitaria, se han desarrollado dos alternativas: mediar entre vecinos o mediar entre los distintos actores que intervienen en el espacio comunitario ya sean vecinos, empresarios o autoridades. Esta nueva área de intervención, reviste potencialmente un gran aporte al desarrollo de una cultura democrática y pacífica. Actualmente, el Estado chileno está contribuyendo a esta cultura a través de la creación de las denominadas Unidades de Justicia Vecinal bajo la modalidad de proyectos pilotos (los cuales han aumentado su «fuerza» en los últimos años).

También han incursionado en esta nueva modalidad de justicia cercana y local, los municipios en alianzas con corporaciones o fundaciones, o con financiamiento del Fondo Nacional de Seguridad Pública del Ministerio del Interior. Así, la mediación comunitaria ha tenido diversas aplicaciones, ya sea entre los propios vecinos, capacitados para la gestión en mediación o entre los vecinos y la comunidad a través de la existencia de un centro especializado propiciado por el municipio o el Estado a través del Ministerio del Interior.

Resulta interesante comprender que las distintas áreas de la mediación son absolutamente complementarias y subsidiarias, como ocurre entre la mediación escolar y la mediación comunitaria, pues todas ellas intentan en definitiva educar para la buena convivencia social. Como ya hemos señalado, la mediación comunitaria actualmente consiste en una alternativa no jurídica y basada en el acuerdo entre vecinos, facilitados por un equipo profesional que abre, sin duda, enormes posibilidades de justicia cercana o al alcance de «todos». La mediación comunitaria aparece como un buen recurso para la inclusión social de los grupos más desfavorecidos al acercarlos a una adecuada y razonable «sensación» de mayor justicia. «A menos que las personas puedan participar de manera significativa en los eventos y procesos que dan forma a sus vidas, los caminos del desarrollo humano nacional no serán deseables ni sostenibles. Las personas deben poder influir en la formulación de políticas y resultados, y los jóvenes en particular deben ser capaces de aspirar a mayores oportunidades económicas y de responsabilidad y participación política» (Informe de Desarrollo Humano, 2013, p. 91).

Los Conflictos Vecinales

Según Rodríguez Saif «los conflictos vecinales se caracterizan por dos notas esenciales: la perdurabilidad temporal, ya que se proyectan en el tiempo tanto histórica como modernamente y por el casuismo que preside esta materia dada la multiplicidad de supuestos que pueden generar situación, detención o contraposición de intereses enturbiando las relaciones de vecindad, si la convivencia constituye el presupuesto social de las relaciones determinadas por la vecindad los derechos sobre los bienes inmuebles constituyen un presupuesto jurídico.» (Rodríguez Saif en Celedón, 2012, p. 47). A nivel microsocial se comprende que los conflictos son formas de interacción entre dos partes, ya sean personas, grupos o comunidades, que tienen su origen en una diferencia de intereses, valores u objetivos, en aspiraciones incompatibles o antagónicas, ya sea de un modo ocasional o permanente, y que induce a las partes a confrontarse en el intento de lograr sus fines. El «conflicto comunitario vecinal» emerge en los ámbitos más próximos a la vida de las personas asociados a la convivencia o coexistencia en un espacio territorial significativo para alguno de ellos. Es generado entre personas que se afectan de forma interdependiente, y desarrollan conductas en relación a la circunstancia su ocurrencia, prolongación en el tiempo y manifestaciones variables. Ambas partes en conflicto sienten frustración de sus necesidades y calidad de vida, experimentan algún grado de hostilidad que pude escalar hacia daños psicológicos, físicos o a la propiedad, de forma unilateral o recíproca.

Diagnóstico de la Mediación Comunitaria y/o Vecinal en Chile

Hoy no existe un procedimiento estandarizado para constituir un centro de mediación comunitaria. Las experiencias conocidas en este ámbito, se desprenden fundamentalmente desde las funciones no privativas de los municipios, por ejemplo, como ocurre en los casos de los municipios de Peñalolén y Lo Espejo, que han postulado a fondos concursables en el marco de las directrices de la seguridad ciudadana, como estrategia de prevención. Sin ir más lejos, durante 2015 se generaron otros fondos de concurso para crear centros de mediación comunitaria. Dentro del Ministerio del Interior también existen fondos concursables dentro de los cuales se han presentado proyectos de mediación comunitaria como estrategias de prevención y tratamiento de la seguridad comunal. Hoy, tampoco se aprecia un camino formal para presentar proyectos a los municipios, esto depende en gran medida de la capacidad emprendedora de eventuales interesados en generar una oficina de mediación comunitaria y de la voluntad política de la autoridad comunal. En este sentido, las municipalidades tienen de acuerdo a la Ley N° 18.695 las Unidades de Desarrollo Comunitario que tienen por obligación asesorar a las organizaciones comunitarias sobre su funcionamiento y regulación, desde esta función se podría proponer alguna orientación técnica ante un eventual conflicto (Ley N° 18.695, 1988). Además, las municipalidades cuentan con los departamentos de organizaciones comunitarias que administran la aplicación de la Ley N° 19.418, normativa que desde 1968 administra el funcionamiento de las organizaciones comunitarias en Chile tanto territoriales como funcionales.

Otras opciones que ofrece la actual institucionalidad la constituyen las unidades de mediación de las CAJ (Corporaciones de Asistencia Judicial) o la UJV (Unidades de Justicia Vecinal). Las Unidades de Justicia Vecinal (UJV) se crearon en Chile el año 2011 bajo el gobierno de centro derecha de Sebastián Piñera. Buscaban descentralizar y democratizar la resolución de conflictos de menor cuantía en el espacio local. Desde esa época existen cuatro zonas de atención, la zona Norte, Sur, Poniente y Oriente, atendiendo más de 21 comunas de la región metropolitana. A la fecha, aún no se ha ampliado la cobertura en atención a las evaluaciones que hace el Ministerio de justicia por parte del ejecutivo y los Tribunales de Justicia que observan con cierta precaución este sistema.

Comentarios Finales

Sin duda que lo ocurrido en el proceso de implementación del Relleno Santa Marta de Lonquén es una situación que podría replicarse en otras experiencias similares. La institucionalidad chilena privilegia la participación comunitaria en la fase inicial de todo proyecto con impacto ambiental. Así lo manifiestan los SEIA (Sistemas de Evaluación de Impacto Ambiental) que incorporan a los actores de la comunidad en la fase diagnóstico. Sin embargo, las reglas del juego no obligan a las empresas a convocar en otras oportunidades a los vecinos de los sectores afectados, en un proceso de monitoreo ciudadano o de educación respecto del cierre o abandono del vertedero. En consecuencia este tipo de análisis nos plantea que falta incorporar a las comunidades locales en planes que apunten a la visibilización de los riesgos medioambientales, a su cuidado, y no solo como reaccionarios ante una emergencia sanitaria o de otro tipo.

El conflicto entre actores involucrados en estos tipos de proyectos socioambientales como el del relleno sanitario Santa Marta deviene en un conflicto de intereses entre grupos económicos y los vecinos defensores de su territorio. Por otra parte, la participación de la comunidad en este tipo de proyectos se realiza en el marco de una institucionalidad en cierta forma inconexa: por una parte los municipios o ayuntamientos locales no tienen ninguna injerencia en la aprobación de proyectos medioambientales que básicamente se rigen por disposiciones de la Ley de medioambiente y son fiscalizados por la Superintendencia solo desde un punto de vista técnico, por otra parte los vecinos no son parte de un proceso donde ellos experimentan diariamente los efectos del proceso de funcionamiento. Aunque la comunidad particípe en la gestión municipal no podrá influir en las decisiones de instalación de estos mega proyectos pues presentan regulaciones distintas que no convergen y no consideran espacios formales para el dialogo con los vecinos.

Claramente la construcción de sociedades pacíficas y más justas son objetivos y metas de toda sociedad, declaradas incluso por organismos supranacionales como la Organización de Naciones Unidas. Crecientemente existe la percepción de que el uso del territorio fracciona o divide a la comunidad, estableciendo zonas aisladas, periféricas, alejadas de los servicios, con concentración planificada de guetos, entre otros fenómenos. Esta situación relativamente objetiva, afectaría no sólo a la calidad de la convivencia comunitaria sino también a la cohesión social e identidad en el territorio. Dado que el ordenamiento y la planificación del territorio preocupa no solo a geógrafos o urbanistas sino también a psicólogos, trabajadores sociales, economistas, entre otros, vuelca su preocupación hacia conflictos explicitados entre asociación de canalistas y particulares en una comuna rural, o los que emergen ante la extensión creciente de una villa en una zona rural sin los servicios básicos asociados, o los conflictos socioambientales derivados de la contaminación de una industria que repentinamente vio crecer un asentamiento en su límite, e incluso entre asociaciones de agricultores que hoy ven limitada sus posibilidades de transporte por vías que antes eran facilitadoras de la comercialización de sus productos y que ahora comparten con dueños de parcelas de agrado. Todos los anteriores son conflictos de interés derivados del uso del territorio y que podrían ser abordados en forma preventiva y paliativa por la mediación comunitaria.

A la luz de lo revisado en este artículo, el contexto histórico de la mediación comunitaria en Chile (pasado y presente) y los nuevos escenarios sociales, hacen favorable la consolidación de un sistema de justicia vecinal que incorpore progresivamente esta metodología, que acerque a los vecinos al dialogo, ya sea por conflictos de sociabilidad o de territorio. Así, creemos que la mediación comunitaria ya sea a nivel vecinal o a través de un centro de mediación formal (municipal o UJV) constituye un excelente espacio para fortalecer la ciudadanía (tejido social) y generar un modelo de desarrollo potenciando principios democráticos y participativos a nivel local.

Los instrumentos de gestión municipal deben transformarse en herramientas útiles para que la comunidad aborde los distintos nuevos escenarios comunitarios, que merced de dinámicas internas y dinámicas externas varían sus configuraciones espaciales. Este camino reconoce la importancia de los procesos de democratización local y de mayor valoración de los recursos propios, tanto humanos como naturales y culturales. La mediación comunitaria y/ o vecinal representa un conjunto de beneficios sociales y de aportes a la democratización social del territorio fortaleciendo su capital social, psicosocial y simbólico en el concepto de Boisier1. Este tipo de mediación, tiene la oportunidad de aportar al desarrollo de una cultura de responsabilización y aprendizaje de resolución de conflictos a nivel comunitario, aumentando la eficiencia del proceso de desarrollo local. La responsabilidad en el conflicto, no solo individual sino también de actores u organizaciones dentro de la comunidad, fortalece una cultura comunicativa y de diálogo a nivel comunitario y disminuye la vulnerabilidad social de las personas, ya que se vincula con su posibilidad de asociatividad y fortalecimiento de la sociedad civil buscando aportar solidariamente a una cultura de paz.

Referencias

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