La mediación internacional en el sistema de Naciones Unidas y en la Unión Europea: evolución y retos de futuro

1. Cuestiones generales

La mediación es una de las actividades más antiguas del mundo. Profesión valorada de larga data, fue practicada, con dudosos resultados, en «Romeo y Julieta», y formó parte de la diplomacia desde el Tratado de Westfalia (1648). Para comprobar su vigencia actual basta hojear la prensa de los últimos meses, con la Conferencia Internacional sobre País Vasco, celebrada el pasado 17 de octubre con presencia Kofi Annan, Gro Harlem Brundtland, Pierre Joxe, Jonathan Powell, Gerry Adams y Bertie Ahern, entre otros, y el cierre patronal en la primera competición baloncestística estadounidense, con negociaciones asistidas por un mediador federal, como máximos exponentes.

Precisamente de uno de los mediadores más activos en la preparación de la citada Conferencia podemos extraer una de las definiciones más gráficas de la actividad. En una entrevista concedida al diario «El País» el pasado 25 de septiembre, el abogado sudafricano y profesional en mediación de conflictos Brian Currin se definía como «Un asesino a sueldo a la inversa» cuyo «objetivo es lograr la paz y, precisamente, evitar asesinatos». Subrayaba, adicionalmente, una de las máximas que todo mediador debe tener presente para realizar su labor: «Lo mejor es enemigo de lo bueno».

Con carácter general, la mediación constituye un medio para tornar un proceso violento en otro de «problem-solving». Puede definirse como un «procedimiento voluntario de gestión o resolución de conflictos o toma de decisiones, en el que las partes solicitan y aceptan la intervención de un mediador y/o mediadores profesionales, imparciales, neutrales y sin capacidad para tomar decisiones por ellas ni imponer las mismas, que les asiste con la finalidad de favorecer vías de comunicación y búsqueda de acuerdos consensuados».

En la esfera internacional, la mediación es un medio diplomático de arreglo de controversias. A diferencia de los medios jurisdiccionales, los actores que recurren a ella conservan su libertad de acción y de decisión en cuanto a la solución final del conflicto. Además, la solución al mismo se plasma en un acuerdo internacional obligatorio y ésta no tiene que basarse necesariamente en el Derecho Internacional, sino que puede tener en cuenta total o parcialmente elementos de oportunidad política. Se trata de un instrumento activo: el mediador internacional no se limita a poner en contacto a las partes sino que también participa, realiza propuestas y negocia. Es preciso diferenciarla de los llamados buenos oficios –en los que un tercero pone en contacto a los dos actores internacionales a fin de que entablen negociaciones diplomáticas o suministra una ocasión adecuada para las negociaciones–, si bien ambas actividades se codificaron originariamente en los mismos instrumentos jurídicos, las Convenciones de La Haya de 1899 y 1907.

En cualquier caso, si algo caracteriza a la mediación internacional es su carácter multidisciplinar. Es una actividad en la que participa una gran diversidad de actores (vbg.: Estados, Organizaciones Internacionales, expertos, sociedad civil), cuya forma óptima es la realizada en varios niveles («multitrack») y que cataliza varios prismas y enfoques. No en vano, se encuentra relacionada con el poder, con la seguridad y con el conflicto. De ahí la necesidad de pensamiento estratégico y «fuera de la caja» de todo mediador.

2. La mediación en el sistema de Naciones Unidas

2.1. Cuestiones Generales

La mediación constituye el camino correcto para realizar una contribución decisiva a «preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra», objetivo de Naciones Unidas establecido en el Preámbulo de su Carta constitutiva. La misma Carta la identifica como medio para el arreglo pacífico de las controversias en sus artículos 2.3 y 33.1 (Capítulo VI: «Arreglo pacífico de controversias»). Cabe afirmar, en consecuencia, que esta actividad se encuentra inserta en el núcleo mismo de la Organización universal por excelencia.

Deben matizarse, empero, dos extremos:

• En primer lugar, hasta 2010 Naciones Unidas no prestó excesiva atención a la mediación. El Secretario General ha insistido en repetidas ocasiones en este sentido (Informe «Enhancing mediation and its support activities», S/2009/189).

• En segundo lugar, Naciones Unidas no tiene el monopolio de la mediación internacional. Las Organizaciones Regionales y Sub-Regionales son «Big Power mediators» y las Organizaciones No Gubernamentales («ONGs») presentan, en muchas ocasiones, ventajas comparativas para liderar equipos de mediación y constituyen «entry points» clave para las iniciativas de mediación.

2.2. Iniciativas recientes en el ámbito de la Mediación en el Sistema de Naciones Unidas

Naciones Unidas ha desarrollado en los últimos años mejores instrumentos, partenariados más sólidos y mayor pericia en materia de diplomacia preventiva y, especialmente, de mediación. Según el Secretario General de Naciones Unidas, la mediación es, sin duda, una de las inversiones más inteligentes y rentables que Naciones Unidas puede realizar. No en vano, se calcula que el coste de una guerra civil equivale a treinta años de crecimiento económico.

En 2006 se creó la Unidad de Apoyo a la Mediación («Mediation Support Unit», en adelante «MSU»), encuadrada en el Departamento de Asuntos Políticos («DPA», creado en 1992). Su Equipo de Reserva de Expertos en Mediación estará integrado a finales de 2011 por siete expertos que cubrirán seis esferas temáticas: redacción de constituciones, distribución de recursos naturales y de los recursos hídricos, distribución de recursos naturales/tierras, vivienda y propiedad, mecanismos de reparto de poder, cuestiones relacionadas con el género y acuerdos de seguridad (dos puestos). El citado Equipo se estableció por primera vez en 2008 y se renueva anualmente. Dada su amplia experiencia en la gestión de servicios de reserva, el Consejo Noruego para los Refugiados administra el Equipo de Reserva.

Asimismo, no pueden desdeñarse las contribuciones realizadas por el «Inter-Agency Framework Team for Conflict Prevention» y por el Programa Conjunto del PNUD y del DPA en materia de capacitación nacional para la prevención de conflictos.

Cabe destacar, adicionalmente, que las Resoluciones Asamblea General 60/284, de 7 de septiembre de 2006, sobre «Prevención de conflictos armados», y 65/283, de 22 de junio de 2011, sobre «Fortalecimiento de la función de mediación en el arreglo pacífico de conflictos y su solución», han contribuido a anclar la mediación en el sistema de Naciones Unidas y a situarla en lo alto de su agenda. A este fin, puede subrayarse, asimismo, la importancia de la Reunión de Alto Nivel celebrada en el Consejo de Seguridad el pasado 22 de septiembre bajo presidencia libanesa para analizar el Informe del Secretario General sobre «Diplomacia preventiva: obtención de resultados» (S/2011/552).

Fruto de estas iniciativas se han obtenido resultados relativamente positivos, como tras la crisis electoral en Kenia (2007), la transición en Guinea Conakry, las crisis en Kirguistán (2010, con el papel clave del Centro de Naciones Unidas para la Diplomacia Preventiva en Asia Central), Níger y Malawi y el referéndum de autodeterminación en Sudán del Sur celebrado el presente año.

2.3. El Grupo de Amigos de la Mediación

No obstante, el elemento más claro que muestra la determinación de la sociedad internacional por impulsar la mediación en el sistema de Naciones Unidas es la constitución del Grupo de Amigos de la Mediación. El citado Grupo se creó el 24 de septiembre de 2010 en los márgenes de la Semana Ministerial de la Asamblea General de Naciones Unidas, a iniciativa de Alexander Stubb, Ministro de Asuntos Exteriores finlandés, y de Ahmet Davutoglu, su homólogo turco. La propuesta cristalizó en la celebración de una Reunión Ministerial bajo el lema «Aumentar la Paz a través de la Mediación», con participación de los Ministros de Bélgica, Brasil, Noruega, Suiza, Japón, Sudáfrica, Tanzania, México, Qatar e Indonesia, así como la de la Alta Representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Catherine Ashton, y de Altos Representantes de la Unión Africana, de la Liga Árabe y de ASEAN. El político finlandés Martti Ahtisaari, décimo Presidente de la República de Finlandia (1994-2000) y Premio Nobel de la Paz en 2008, también asistió a la Reunión.

El propósito del Grupo, según los «Términos de Referencia» presentados el 2 de noviembre de 2010, es subrayar la importancia de la mediación en el sistema de Naciones Unidas, formar una red de mediadores y desarrollar centros regionales de alerta temprana. El Grupo se reunirá anualmente en los márgenes de la Asamblea General de Naciones Unidas a nivel ministerial.

El Grupo está compuesto actualmente por una veintena de Estados y por siete Organizaciones internacionales (entre ellas, la Unión Europea). España apoyó esta iniciativa desde sus inicios, convirtiéndose desde un principio en miembro del Grupo.

3. La mediación en la Unión Europea

3.1. Cuestiones Generales

La capacidad de la Unión Europea en el ámbito de la prevención de conflictos es, sin duda, la mayor de una Organización Regional. Sus organismos y herramientas de alerta temprana y de análisis le otorgan un valor añadido en este ámbito, como muestran los múltiples avances realizados en los últimos años.

Entre estos organismos y herramientas cabe destacar, por su importancia, los siguientes:

• La «Single Intelligence Analysis Capacity» («SIAC») y del Centro Conjunto de Situaciones para el Análisis de Inteligencia («SITCEN»).
• El Centro de Satélites de la Unión Europea («SATCEN»), con sede en Torrejón de Ardoz (Madrid).
• La red de Representantes Especiales de la Unión Europea («REUEs»), nombrados para liderar la acción de la Unión en diversos ámbitos geográficos y políticos. Cabe destacar, en este sentido, el reciente nombramiento, el pasado mes de julio, del diplomático español Bernardino León como Representante Especial de la Unión para la Vecindad Meridional.
• El diálogo político en diferentes niveles.
• Las líneas directrices en numerosos ámbitos, como las medidas restrictivas o sanciones, los Derechos Humanos, la Protección de Civiles en Conflictos Armados o el Derecho Internacional Humanitario.
• Las Misiones de Política Común de Seguridad y Defensa («PCSD»).
• Los instrumentos financieros razonablemente dotados (Instrumento de Estabilidad, Instrumento de Pre-Adhesión, Instrumento para la promoción de la Democracia y de los Derechos Humanos, etc.).
• Las políticas consolidadas en los ámbitos de la cooperación internacional para el desarrollo y de los Derechos Humanos.
• Las Misiones de Observación Electoral.

3.2. El «Programa de Gotemburgo sobre Prevención de Conflictos Violentos» de 2001

El «Programa de Gotemburgo sobre prevención de conflictos violentos», adoptado por el Consejo Europeo el 16 de junio de 2001, constituye la piedra angular de la Unión Europea en la materia. En él, la Unión:

• Dio un impulso político para convertir la prevención de conflictos en un objetivo esencial de sus relaciones exteriores.
• Estableció una serie de prioridades en materia de prevención de conflictos y determinó acciones orientadas a la alerta temprana.
• Extendió el ámbito de aplicación de la prevención de conflictos a todos los sectores que conforman la acción exterior de la Unión, transversalizando dicha política. El Programa establece que la prevención de conflictos no sólo debe integrarse en el plano de la Política Exterior y de Seguridad Común («PESC»), sino que ha de incluirse en toda la acción exterior, incluyendo la cooperación al desarrollo y la política comercial y utilizando todos los instrumentos a disposición de la Unión.
• En este último sentido, el Programa destacó la necesidad de hacer un uso más sistémico, coordinado y coherente de los instrumentos disponibles por la Unión en la materia.
• Estableció el objetivo de mejorar la capacidad de respuesta rápida de la Unión ante conflictos en ciernes.
• Invitó a las Presidencias del Consejo a promover la puesta en práctica de los citados instrumentos.

3.3. Iniciativas recientes en el ámbito de la mediación en la Unión Europea

El décimo aniversario del establecimiento del Programa en 2011 constituye una valiosa ocasión para realizar un balance de los avances de la Unión y para revitalizar el compromiso adquirido en 2001. Está en marcha un ejercicio de «stocktaking» y, a través de las Conclusiones del Consejo de Asuntos Exteriores («CAE») de 20 de junio, se otorgó un respaldo político de alto nivel al aniversario. En el último Párrafo de las mismas, el Consejo invita a la Alta Representante y a otros órganos relevantes de la Unión a aplicar una serie de medidas prácticas en los ámbitos analizados en esta Nota y decide volver a analizar la materia antes de final de año, por lo que, previsiblemente, la misma será incluida como punto del orden del día en ulteriores Reuniones del CAE.

Así, lejos de caer en la autocomplacencia, la Unión ha trabajado en los últimos años en la mejora de sus capacidades de mediación de manera activa. En la Reunión del Grupo de Trabajo del Consejo de la Unión Europea sobre Naciones Unidas («CONUN») celebrada el 15 de julio de 2009 bajo Presidencia sueca y en presencia de Christopher Coleman (Head of the Policy Planning and Mediation Support, Departamento de Asuntos Políticos de la Secretaría de Naciones Unidas), quien realizó una presentación sobre «Lessons learned from establishing UN mediation support», se acordó que:

• La Unión Europea tendría en cuenta consideraciones presupuestarias de cara a aumentar su contribución financiera a la Unidad de Apoyo a la Mediación de Naciones Unidas, de manera que se avance hacia un equilibrio entre la financiación dirigida a las Operaciones de Mantenimiento de la Paz y a las iniciativas de mediación.
• La Unión Europea intensificaría su cooperación con Naciones Unidas en la materia, creando sinergias y evitando duplicidades.

Por ello, deben destacarse las palabras de Herman Van Rompuy, Presidente del Consejo Europeo, en el Debate General de la 66ª Asamblea General de Naciones Unidas (Nueva York, 22 de septiembre de 2011), en el que señalaba que uno de los medios más eficaces de la Unión para contribuir a la paz y a la seguridad en el mundo es la mediación: «With expertise in mediation. We mediate in conflicts in our neighbourhood and beyond, drawing from our experience of overcoming age-old rivalries. In the Balkans, we bring parties together. And as a member of the Quartet, we are fully engaged in finding a solution in the Middle East Peace Process».

3.4. El Tratado de Lisboa y la Mediación

Finalmente, el Tratado de Lisboa supone un importante avance institucional, en términos de coherencia y de herramientas disponibles en el ámbito de la prevención de conflictos. En este sentido, la actividad coordinadora de la Alta Representante (artículos 18, 24 y 27 del Tratado de la Unión Europea), que también es Vicepresidenta de la Comisión Europea, se está viendo complementada por el progresivo establecimiento del Servicio Europeo de Acción Exterior (artículo 27.3 del citado Tratado), que cuenta con un Departamento enteramente dedicado a la prevención de conflictos y a la política de seguridad dentro de la Dirección de Asuntos Globales y Multilaterales, y por las Delegaciones de la Unión (artículo 221 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea).

4. España y la mediación internacional

España siempre ha considerado la mediación como un instrumento indispensable para la gestión de conflictos, en la que Naciones Unidas desempeña un papel primario y, en este sentido, contribuyó considerablemente al establecimiento de la antedicha Unidad de Apoyo a la Mediación en 2006 a través de su apoyo político-diplomático y financiero.

Complementariamente, cabe destacar que España apoya de manera decidida los nuevos pilares de la seguridad en el marco de Naciones Unidas. Así, en el ámbito de la norma de la «Responsabilidad de Proteger» («R2P»), España está siendo un Estado particularmente activo en su dimensión preventiva (primera «sub-responsabilidad» o «Responsabilidad de Prevenir»). Nuestro país apoya la operacionalización de la R2P desde un enfoque prudente. Sigue, de este modo, el enfoque propugnado por el Secretario General y trabaja tanto internamente como en la esfera comunitaria y en Naciones Unidas para su operacionalización, reto actual de la norma una vez constatada su aceptación entre la membresía de Naciones Unidas en la Asamblea General.

Igualmente, España está otorgando una creciente importancia al concepto de «Seguridad Humana» («SH»), definida como «seguridad centrada en las personas», como «seguridad con rostro humano». No en vano, la SH constituye, más que una noción novedosa, una nueva manera de pensar. Es, como se le ha bautizado en algunos foros, un «concepto ampliado» («expanded concept») de seguridad que España, como Estado firmemente comprometido con los Derechos Humanos, la lucha contra el cambio climático, las políticas de género, la seguridad alimentaria y la diplomacia preventiva (Alianza de Civilizaciones), no puede sino impulsar.

Adicionalmente, España no desdeña, en absoluto, los tradicionales resortes en la esfera de la paz y la seguridad internacionales. Antes bien, contribuye proactivamente a los progresos de la Protección de Civiles en Conflictos Armados («PoC») realizados en el marco de Naciones Unidas y, en particular, en los sucesivos Debates Temáticos celebrados en el Consejo de Seguridad al respecto.

La contribución de España a la mediación se realiza, en consecuencia, de manera directa y a través del apoyo a iniciativas y ámbitos conexos, creando sinergias positivas con otras esferas y con otros actores internacionales, y, especialmente, con su actividad en el marco de Naciones Unidas y de la Unión Europea.

Este planteamiento se ha visto plasmado recientemente en el Documento «Estrategia Española de Seguridad: una Responsabilidad de Todos», cuyo proceso de elaboración ha sido presidido y dirigido por al antiguo Alto Representante de la Unión Europea para la Política Exterior y de Seguridad Común, Javier Solana. Esta Estrategia omnicomprensiva cristaliza un enfoque preventivo en la política española de seguridad en el que la mediación se inserta de manera evidente e identifica las principales amenazas para España para la próxima década, a saber:

• El terrorismo (vbg.: seguridad física).
• El crimen organizado (vbg.: seguridad política).
• La inseguridad económica y financiera (vbg.: seguridad económica y financiera).
• La vulnerabilidad energética (vbg.: seguridad energética).
• La proliferación de armas de destrucción masiva (vbg.: seguridad física).
• Los ciberataques (vbg.: seguridad política).
• Los flujos migratorios no controlados (vbg.: seguridad política).
• Los conflictos armados (vbg.: seguridad física).
• Las catástrofes naturales y el cambio climático (vbg.: seguridad medioambiental).

5. Principales retos de futuro de la mediación internacional

A pesar de los avances analizados, a la mediación internacional le resta un largo camino por recorrer para alcanzar los objetivos fijados por Naciones Unidas y por la Unión Europea.

Pueden identificarse tres retos principales en la materia para los próximos años:

5.1 Apoyo financiero

Debería alcanzarse un equilibrio entre la financiación dirigida a las Operaciones de Mantenimiento de la Paz y a las iniciativas de mediación.

Si bien el consenso en torno a la opción preferencial de la prevención de conflictos en detrimento de la intervención cuando estos estallan es amplio, en la práctica la dotación presupuestaria al primer ámbito no resulta todo lo generosa que debiera ser en coherencia con este planteamiento.

5.2. Recursos humanos

En particular, debería avanzarse en cuádruple sentido:

Desarrollar un cuerpo de mediadores de nivel medio. Suele haber un exceso de mediadores de alto nivel y, sin embargo, una falta de profesionales de la mediación en niveles inferiores que realicen una labor menos mediática pero igualmente eficaz y necesaria.

Desarrollar una capacidad para el despliegue rápido de equipos de profesionales experimentados, con adecuado equilibrio de género, en fases de conflicto incipiente o latente.

Desarrollar una base de datos de mediadores para poder seleccionar adecuadamente a los profesionales de acuerdo con cada circunstancia.

Desarrollar programas de formación de mediadores e iniciativas de preparación sistemáticas encaminadas a la especialización de los profesionales y a crear una «nueva generación de mediadores».

En este sentido, en numerosas ocasiones las Organizaciones No Gubernamentales y las Asociaciones de la sociedad civil constituyen una muestra de organización y especialización material. A título de ejemplo, podría destacarse, entre otras, a la Asociación Madrileña de Mediadores, ya que el artículo 25 de sus Estatutos establece dos requisitos para considerarse mediador:

• Estar en posesión de la titulación universitaria de grado superior y/o medio, más el título de Mediador, debiendo haber realizado un curso de al menos 200 horas.
• Ejercer la actividad de mediador, debiendo demostrar dicha circunstancia mediante un certificado que acredite un número de 350 horas en el ejercicio de la mediación.

5.3. Voluntad política

Ningún avance en el plano internacional es factible sin la necesaria voluntad política, requisito sine qua non para que cualquier iniciativa sea sostenible. En el ámbito de la mediación internacional:

• Debería intensificarse la cooperación de las Organizaciones Regionales y Sub-Regionales con Naciones Unidas en la materia, creando sinergias y evitando duplicidades a través de Acuerdos de Colaboración.
• Debería promocionarse el desarrollo de Líneas Directrices y Códigos de Conducta sobre mediación internacional. A este fin, podrían tomarse como base las «Operational Guidance Notes» de la precitada Unidad de Apoyo a la Mediación.
• Debería lograrse el compromiso de las Organizaciones No Gubernamentales y de la sociedad civil con los medios y objetivos de la mediación.

Sólo de esta manera se podrá seguir avanzando en la prevención, gestión y resolución de conflictos con la discreción y eficacia que garantiza la mediación internacional. A pesar de los múltiples avances realizados en estos últimos años, aún resta un largo camino que recorrer para que la mediación ocupe el lugar que merece en el plano internacional. A ello deben contribuir los expertos mediadores con su pericia y su especialización, que pueden contribuir a uno de los principales objetivos de Naciones Unidas, de la Unión Europea y, en general, de la diplomacia: construir un mundo en el que la paz no sea una opción, sino un estado permanente.